Administração Sociedade

Modelos e contextos da administração pública no Brasil

José Cristiano Cardoso Tavares[1]

Resumo: A administração pública brasileira vivenciou muitas transformações durante todo o período republicano. Os modelos de gestão adotados refletiram todas as dinâmicas políticas, sociais, econômicas e tecnológicas desse tempo. Este artigo busca analisar brevemente, através de pesquisa bibliográfica, as principais características da experiência brasileira. Estudando o contexto e as práticas desde a influência patrimonialista, passando pela teoria burocrática e chegando ao gerencialismo do new public management e do “governo empreendedor”, observaremos a busca pela eficiência, o conflito nas tentativas de adequação das práticas da administração privada e a transição da auto-referência para o foco no resultado.

Abstract: The brazilian public management has experienced many transformations throughout the republican period. The management models adopted reflected all political, social, economic and technological dynamics at that time. This paper aims provide a briefly review, through bibliographical research, of the main characteristics of the brazilian experience. By studying of the context and the practices from the patrimonial influence, passing through bureaucratic theory and reaching the managerialism of the new public management and of the entrepreneurial government, we will observe the pursuit of efficiency, the conflict in attempts on adequacy the practices of the private management and the transition from self-reference to the focus on results.

Palavras-chave: administração pública; gestão pública; gestão governamental; modernização governamental; burocracia; gerencialismo.

INTRODUÇÃO

A análise da história do Brasil nos últimos 150 anos, sob a ótica da administração pública, mostra que o assunto “reformas administrativas” é tratado mais em retórica do que em ações transformadoras, quando comparada aos aspectos políticos e econômicos (Secchi, 2009).

As transformações ocorridas na administração pública, assim como na forma da organização governamental, estão intimamente relacionadas aos processos históricos, políticos e sociais em que se inserem – ou seja, a gestão pública também reflete essas transformações desde o início do período republicano, no final do século XIX.

Como veremos, a administração pública brasileira é influenciada não apenas por movimentos políticos dominantes, mas principalmente por fatores externos, de natureza econômica e social, em grau evolutivo ao longo do tempo. A administração passa de um centro de gravidade interno, auto-referenciado, a um externo, onde as atenções se voltam ao atendimento das necessidades dos membros do Estado – o povo.

Ao longo do período são geralmente identificados 03 modelos de administração pública distintos: patrimonial, burocrático e gerencial. Esta última, que influencia períodos mais recentes de nossa administração, é por vezes dividida em duas abordagens: gerencialismo e governo empreendedor.

Embora comumente associado à teoria weberiana, o modelo burocrático não é exclusivo em seu aspecto racional-legal de dominação. Enquanto Estado Democrático de Direito, ao menos desde a proclamação da República e promulgação da Constituição de 1891 podemos nos referir à submissão do próprio Estado às leis, limitado-o em sua atuação, definindo sua forma e determinando direitos e garantias aos cidadãos. Assim, também os modelos patrimonialista e gerencial têm contornos racionais-legais, embora em graus e naturezas distintos, condizentes com a forma estabilizadora com que o Estado há de administrar.

Identificam-se por (1) período de influência patrimonialista aquele compreendido da Primeira República, da proclamação em 1889 à Revolução de 1930 e as reformas do Estado Novo; (2) por período onde vigorou o modelo burocrático aquele que se estende até as reformas da década de 1990, e (3) o período posterior, até os dias atuais, usualmente referido como de predomínio do gerencialismo.

O primeiro período é marcadamente de natureza patrimonialista, onde clientelismo e nepotismos são práticas usuais. No segundo período, influenciado pelo ideário de Taylor e, em maior grau, de Weber, práticas objetivando racionalidade, formalismo e impessoalidade implicam em grande centralização e auto-referência. Por fim, o terceiro período aparece como uma solução administrativa à necessidade social de um Estado menos intervencionista, mais descentralizado, mais orientado ao atendimento das demandas dos cidadãos e à busca por resultados.

Através de pesquisa bibliográfica, este artigo visa, inicialmente, explorar os aspectos conceituais das teorias e dos princípios que influenciaram o pensamento administrativo público contemporâneo. Sequencialmente, se propõe a analisar as principais características da experiência brasileira e os traços mais marcantes de sua evolução ao longo do período republicano.

Como objetivo tem a contribuição, de maneira introdutória, ao longo e amplo estudo do funcionamento do Estado sob a ótica da Administração, bem como analisar as perspectivas e tendências contemporâneas da gestão pública.

DESENVOLVIMENTO

Max Weber viveu entre a segunda metade do século XIX e as primeiras décadas do século XX e sua visão teve grande importância não apenas no campo da administração, mas principal e originalmente na sociologia e na filosofia, além do direito, da economia e de outras ciências humanas.

Através de sua obra póstuma Economia e Sociedade, publicada em 1922, foram construídas as bases teóricas da burocracia. No estudo sobre modelos de dominação ideais, Weber assinalou como centro de poder nas organizações o paradigma racional-legal. No modelo burocrático o poder deriva das normas e da autoridade formal, não das tradições ou da liderança carismática (Secchi, 2009).

Para Weber, a estabilidade e a previsibilidade são os pressupostos da organização eficiente e, para isso, a estrutura e o funcionamento devem deve ser baseados em três elementos fundamentais que se inter-relacionam: o formalismo, a impessoalidade e o profissionalismo.

O formalismo é representado por normas estabelecidas em documentos, que têm caráter legal. As normas são escritas e cobrem todas as áreas da organização. O formalismo define, com antecedência, como a organização deve funcionar com racionalidade na utilização de recursos, com divisão clara de tarefas e hierarquia rígida. As tarefas são executadas tomando-se por base padrões definidos e não dando margem à discricionariedade. O processo decisório e a autoridade obedecem à rígida hierarquia formal, assim como a comunicação também segue fluxo pré-determinado.

A impessoalidade nas relações considera os cargos e as funções e não seus ocupantes. A obediência é resultado da hierarquia formal, a partir de uma clara linha de autoridade e não da liderança carismática.

O profissionalismo tem na justiça e no mérito os valores positivos e de diferenciação dos membros da organização. Estes têm acesso às funções mais elevadas baseados em capacidades técnicas, conhecimento e experiência. O profissionalismo é um princípio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que dominava o modelo pré-burocrático patrimonialista (Secchi, 2009 e Bresser-Pereira, 2001).

A burocracia, com seus valores de equidade, prestou-se muito bem a realidade da produção padronizada e massificada dos períodos que sucederam ao início da industrialização mundial. A eficiência na aplicação dos recursos, a previsibilidade e a estabilidade da organização e de seu funcionamento estabeleceram padrões excepcionais de organização naquele início de século XX.

Apesar disso, o modelo weberiano foi alvo de críticas ao desconsiderar o caráter humano, emocional, carente de socialização e, por vezes, irracional. A previsibilidade e a eficiência burocráticas são questionadas por Merton (Chiavenato, 1999) através da identificação de consequências imprevistas e ineficiências as quais chamou de disfunções da burocracia weberiana.

Para Merton, a racionalidade e a formalidade das organizações não têm a profundidade descrita por Weber. O homem, por sua condição instável e volúvel, quando participa da organização compromete a previsibilidade, escapando, portanto, do modelo preestabelecido e esperado de funcionamento organizacional.

As disfunções burocráticas identificadas por Merton são: (1) internalização das regras e apego ao formalismo – as normas e os regulamentos passam do caráter de meios a objetivos dos processos; (2) excesso de formalismo e papelório – a tendência de registrar as ações e comunicações a fim de que tudo possa ser testemunhado por escrito; (3) resistência às mudanças – reflexo da atmosfera onde tudo é rotinizado e previsto com antecipação, o valor moral da mudança conflita com a estabilidade burocrática; (4) despersonalização do relacionamento – a impessoalidade leva a uma despersonalização ou desumanização das relações entre os membros da organização, dando lugar à indiferença e à falta de solidariedade, gerando desagregação social no ambiente de trabalho; (5) categorização como base do processo decisório – o poder decisório é sempre daquele que ocupa o maior grau hierárquico, mesmo que nada conheça a respeito do problema a ser resolvido; (6) superconformidade às rotinas e aos procedimentos – o apego às rotinas e procedimentos provoca limitação à liberdade e à espontaneidade pessoal, comprometendo a criatividade e a capacidade de compreensão do real significado das atividades individuais dentro da organização como um todo; (7) exibição de sinais de autoridade – o assentamento na hierarquia rígida e formal exige a utilização de signos capazes de identificar a superioridade ou inferioridade dos membros da organização, como, por exemplo, diferenciação de uniformes, posição de salas, tamanho de mesas ou outros privilégios muitas vezes funcionalmente questionáveis, e (8) dificuldades e conflitos no atendimento aos clientes – o funcionário se volta para dentro da estrutura, com suas normas e regulamentos rígidos, não percebendo no cliente suas necessidades particulares, sendo apenas capaz de atendê-lo na forma padronizada.

Merton entende que a teoria burocrática de Weber desconsidera os elementos informais dentro da organização, frutos das ricas diferenças individuais humanas. Apesar disso, uma cuidadosa apreciação crítica leva à conclusão de que, embora suas limitações e restrições, a burocracia representa uma das melhores alternativas organizacionais e é superior a outras tentadas ao longo do século XX.

Se na burocracia a atenção estava voltada para a eficiência do processo, no gerencialismo essa atenção ganha um novo elemento: a preocupação com o resultado – o atendimento das necessidades da sociedade.

Secchi (2009) define a Administração Pública Gerencial ou Nova Gestão Pública (New Public Management), como um modelo normativo pós-burocrático de estruturação e gestão públicos baseados em valores de eficiência, eficácia e competitividade.

Dentro desta linha, Hood apud Secchi (2009) propõe um conjunto de prescrições operativas contempladoras da nova doutrina: (1) desagregação do serviço público em unidades especializadas e centros de custo distintos; (2) competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e privadas; (3) uso de práticas de gestão provenientes da administração privada; (4) atenção à disciplina e à parcimônia; (5) administradores empreendedores com autonomia para decidir; (6) avaliação de desempenho da gestão, e (7) avaliação centrada nos outputs.

A Nova Administração Pública importa, pois, elementos próprios da administração privada, entretanto, conforme nos alertam Osborne e Gaebler (1992), os modelos privados de gestão possuem características peculiares e focos diferentes daqueles relacionados à gestão pública. Segundo os autores, é contestável o entendimento de que a adoção de metodologias de gestão privados se prestem satisfatoriamente ao atendimento das necessidades da gestão pública.

Os modelos privados têm por objetivo da organização a geração de riqueza através do lucro, enquanto a administração pública deve ter por objetivo, através do atendimento das necessidades da comunidade, o atingimento de seu bem-estar. Dessa maneira, em que pesem a utilização compartilhada de certas técnicas de gestão, as abordagens da segunda hão de ser diferentes das da primeira.

Osborne e Gaebler contribuem, ainda, com a construção desse novo modelo de gestão pública através do conceito de “governo empreendedor”. Na obra Reinventando o Governo (1992), defendem, prescritivamente, a utilização de 10 referenciais que devem ser levados em consideração pelo administrador público: (1) governo catalisador – os governos devem funcionar como articuladores de ações de diferentes agentes sociais e econômicos para viabilização de soluções de problemas coletivos, ao invés de assumir individualmente o papel de implementador de políticas públicas; (2) governo pertencente à comunidade – a comunidade deve participar ativamente da gestão dos serviços públicos, propondo soluções e definindo rumos e prioridades de ação, além de compartilhar a responsabilidade pelo sucesso dos projetos em implementação; (3) governo competitivo – através da competição dentro das organizações públicas, assim como entre as organizações públicas e privadas deve ser fomentado o aumento da qualidade dos serviços prestados à comunidade, deixando as unidades fora da zona de conforto própria dos monopólios; (4) governo orientado por missões – as questões normativas formais devem ser secundárias em relação às verdadeiras missões da administração pública, ou seja, do atendimento das demandas da comunidade, devendo a administração negociar infraestrutura legal de que contribua para eventuais e necessárias flexibilizações; (5) governo de resultados – o governo deve financiar resultados, não recursos, devendo direcioná-los àqueles projetos que atingirem melhores desempenhos nas avaliações qualitativas e quantitativas da performance; (6) governo e seus clientes – a administração deve transferir o foco auto-referenciado para o efetivo atendimento das necessidades dos cidadãos, percebendo estes como clientes e visando a satisfação de seus interesses; (7) governo empreendedor – as receitas governamentais devem se dar prioritariamente através ampliação da prestação de serviços e da geração de valor, não apenas da desvinculada cobrança de impostos; (8) governo preventivo – a administração deve se valer do planejamento e da capacidade de antever problemas potenciais, agindo proativamente e não apenas quando dos seus aparecimentos, ou seja, antes que eles venham a acontecer e que demandem maior custo para serem solucionados; (9) governo descentralizado – deve-se estimular a criatividade e o comprometimento através da delegação do processo decisório aos funcionários e às sub-unidades, promovendo autonomia supervisionada, e (10) governo orientado para o mercado – o governo deve atuar compreendendo a lógica o mercado e buscando estruturá-lo, direcioná-lo e regulá-lo, ou seja criando mecanismos que o façam atuar de forma eficiente e contribuindo para o efetivo atendimento das necessidades da comunidade.

Uma vez conhecidos os conceitos dos modelos evolutivos de pensamento da administração pública, passaremos a analisar como esses pensamentos influenciaram o cenário brasileiro no período republicano.

Dois anos após a proclamação da república pelo Marechal Deodoro da Fonseca, em 1891 foi promulgada a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, adotando o federalismo como forma de Estado. Inspirada na Constituição americana de 1787, a Constituição delegava parte do poder que até então era centralizado (característica do período monárquico), em favor de maior autonomia das províncias, além de inaugurar o presidencialismo como regime de governo.

Conforme aponta Souza (2008), a grande dependência financeira do governo federal e os poderes econômicos e políticos dos estamentos locais fizeram com que a burocracia patrimonialista se adaptasse e até mesmo sustentasse o novo regime.

Nas décadas seguintes, a mobilidade das populações rurais para zonas urbanas estimuladas pelo desenvolvimento industrial relativamente enfraqueceu a elite agrária. Em 1930, em meio às turbulências sociais e econômicas internacionais (representadas pela quebra da bolsa de Nova Iorque, pelos movimentos nazi-fascistas na Europa e pela crise de superprodução de café no Brasil), o rompimento da chamada política do “café-com-leite” em que as oligarquias agro-exportadoras mineiras e paulistas articulavam as sucessões presidenciais e dirigiam a política nacional, deu causa à revolução que marcou o fim da Primeira República.

Até esse período da história da administração pública brasileira se fez presente o que se tornou conhecido como “modelo patrimonialista”. Práticas coronelistas, de nepotismo e de tratamento do bem público como se fosse bem privado são exemplos característicos. Parte disso, possivelmente, possa ser explicado pela cultura republicana ainda não consolidada, uma vez que na forma anterior, monárquica, não havia distinção entre o bem público (res publica) e os bens do monarca (res principi).

O patrimonialismo, não foi, portanto, implantado como técnica de administração pública – e também não poderia ser, uma vez que não o é. A sua existência refletiu e foi conseqüência dos períodos anteriores, além de influenciar a administração pública brasileira no período inicial de consolidação republicana e de percepção da identidade pública (não mais privada) do Estado.

Com a Revolução de 1930, Getúlio Vargas assume a Presidência da República. Através do Tratado de Taubaté são mantidos os preços do café no mercado internacional, com o objetivo proteger os cafeicultores brasileiros. A indústria nacional e os salários da classe média também são objetos de ações de natureza economicamente intervencionista, amparadas na teoria keynesiana, com o objetivo do bem-estar social.

A maior intervenção no cenário social e econômico, com atuação centralizada, demanda maior estrutura administrativa estatal. Segundo Draibe apud Souza (2008), a nova centralização política se processa através da edificação de um aparelho burocrático-administrativo de intervenção, regulação e controle, que organiza em bases novas o “interesse geral” e a dominação social.

O Estado seguirá federativo em sua forma, porém os núcleos de poder regionais e locais serão subordinados cada vez mais ao centro gestor que conduzirá as decisões relevantes.

Conforme Castor apud Souza (2008) “paralelamente, surgiu, também, uma casta de apaziguados, amigos da autoridade colonial e dos burocratas, que vicejavam à custa do Estado, ou mesmo cumpriam funções públicas em nome dele, enriquecendo desta forma”.

O dimensionamento do aparelho estatal aliado à alta concentração decisória impõe novos desafios à administração pública. Influenciada pelo ideário de Taylor e Weber, iniciam-se reformas do aparelho do Estado, sob o impulso da superação do esquema clientelista e anárquico da administração oligárquica (Costa, 2008).

De acordo com Lima Junior apud Costa (2008), o governo de Getúlio Vargas iniciou uma série de mudanças com dois objetivos principais: (1) estabelecer mecanismos de controle da crise econômica derivada da Grande Depressão e, paralelamente, estimular a produção industrial e (2) racionalizar a burocracia do serviço público, através da padronização, normatização e implementação de mecanismos de controle, principalmente na área de pessoal, material e finanças.

Nesta linha, em 1938 foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), através do Decreto-Lei 579/38, com objetivo normativo, de coordenação e controle, encarregado de universalizar procedimentos.

Dentre as atribuições do DASP pode-se destacar (1) a realização de estudos detalhados de repartições, departamentos e estabelecimentos públicos para determinar as modificações a serem feitas com relação à dotação orçamentária, à distribuição, aos processos de trabalho, às relações institucionais e com os cidadãos; (2) fiscalizar a execução do orçamento, juntamente com o presidente da República e organizar anualmente a proposta orçamentária a ser enviada à Câmara dos Deputados; (3) cuidar da organização dos concursos públicos para cargos federais do Poder Executivo e do aperfeiçoamento dos servidores civis da União, e (4) auxiliar o presidente no exame dos projetos de lei submetidos à sanção e fixação de padrões para os materiais usados nos serviço público.

O Estado assume, portanto, papel indutor do desenvolvimento nacional ao mesmo tempo em que expande, de forma centralizada, sua atuação. As práticas clientelistas, entretanto, persistiam, apesar das ações de modernização. O Estado era visto como oportunidade de empregos sem concursos públicos e as indicações pessoais determinavam o preenchimento das vagas.

Em que pese os esforços do DASP em normatizar o acesso à administração pública através de rígidos processos de seleção, a cultura (e a legislação) vigente à época fez multiplicar os cargos comissionados, cujo acesso facilitado serviam de instrumentos recorrentes para as práticas clientelistas. Além deles, também aqueles “interinos”, empossados temporariamente para suprir demandas emergenciais, por vezes eram incorporados à carreira pública através de decretos.

Costa (2008) analisa que o DASP se tornou a grande agência de modernização administrativa, encarregada da implementação de mudanças, elaboração de orçamentos, recrutamento, seleção e treinamento de servidores, além da racionalização e normatização de aquisições, contratos e gestão de materiais. Acrescenta, ainda, que até o início da redemocratização em 1945, o DASP foi relativamente bem sucedido, tendo sua política prejudicada pela liberdade concedida às empresas públicas em relação à adoção facultativa de concursos públicos.

Para Costa (2008) a reforma administrativa do Estado Novo foi o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo então vigente. Foi, ainda, uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado, buscando introduzir na administração centralizada a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Seu objetivo era uma administração pública mais racional e eficiente, de práticas profissionalizadas.

Entre as décadas de 1950 e 1960 o Brasil experimentou um período de crescente cisão entre a administração direta, entregue ao clientelismo e submentida ao excesso de regulamentos e a administração descentralizada (autarquias, empresas públicas etc.) dotados de maior autonomia gerencial. Surgiram, conforme reporta Costa (2008), dentre estes últimos, ilhas de excelência voltadas à administração do desenvolvimento, enquanto o núcleo central da administração direta se deteriorava.

Lima Junior apud Costa (2008) acrescenta que o Plano de Metas foi executado em grande medida fora dos órgãos administrativos convencionais e que os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, indústrias de base e educação) foram responsáveis por cerca de 95% dos recursos aplicados, restando à administração direta apenas os 5% restantes. A coordenação política das ações se dava através dos grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da República. Tal cenário reflete o grau de degradação pelo qual passava a administração direta naquele período.

Após o golpe de 1964, o governo militar deu início a um programa de reformas de base que contemplaram a reforma tributária, a reorganização do sistema bancário, a reestruturação do ensino universitário e a realização de ampla reforma administrativa. Em 1967 foi editado o Decreto-Lei 200, um ambicioso empreendimento de redesenho da administração pública federal.

O DL 200/67 foi uma espécie de lei orgânica da administração pública, prescrevendo que esta deveria se guiar pela pelos princípios do planejamento, da coordenação, da descentralização, da delegação de competências e do controle. Estabeleceu distinção entre as administrações direta e indireta, sendo a primeira composta pelos ministérios e demais órgãos ligados diretamente à Presidência da República e a segunda composta pelas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Além disso, fixou a estrutura do Poder Executivo federal, os sistemas de atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais, definiu as bases do controle externo e interno, indicou as diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos e, por fim, estatuiu normas de aquisição e contratação de bens e serviços.

Para Wharlich apud Costa (2008), de 1964 até 1978 o Brasil assistiu ao ressurgimento da reforma administrativa como programa de governo formal. O DL 200/67 contribuiu com o modelo de administração desenvolvimentista e observou-se a expansão descentralizada buscando maior agilidade e flexibilidade de atuação e melhor atendimento das demandas do Estado. Na esteira do crescimento nacional houve ampliação da administração direta, porém o incremento da administração indireta foi bastante superior nesse período.

Esses crescimentos não contribuíram para a diminuição das discrepâncias entre as burocracias públicas das administrações direta e indireta, nem tampouco garantiu a profissionalização dos quadros de servidores públicos diretos. Ao contrário, a distância entre esses dois mundos tornou-se ainda maior. O modelo weberiano não foi, de fato, institucionalizado e o recrutamento flexibilizado da administração indireta seguiu sendo uma alternativa aos concursos públicos, atraindo, quadros valorosos ao menos para os altos postos decisórios – o que nem sempre era verdadeiro para os postos mais baixos e/ou operacionais.

As graves crises políticas e econômicas da década de 1970 agravaram ainda mais a situação da administração pública. O crescente déficit público contribuiu para as reformas elaboradas entre 1979 e 1982 onde, pela primeira vez, eram propostas revisões administrativas que, além da simplificação e racionalização de normas organizacionais, privilegiavam o usuário do serviço público. Outro aspecto importante era o enxugamento da máquina estatal e a recomendação de eliminação de órgãos identificados como desnecessários, as observações para melhor coordenação de atividades entre entidades e a cautela com a duplicidade de tarefas em órgãos assemelhados. A situação econômica estatal foi, em verdade, a grande motivadora de todas as iniciativas de reorganização das décadas de 1970 a 1990.

Da tentativa de conter a inflação e do discurso modernizador do governo Collor, derivaram dezenas de medidas de extinção de órgãos e remodelação de outros. Apesar da questionável acuidade no seu planejamento e, mais ainda, na sua implementação, constituiu-se de um amplo processo de reforma administrativa do Poder Executivo, sob a bandeira desestatização e da racionalização. Algumas dessas medidas foram revistas no período subsequente, sobretudo as demissões em massa de funcionários públicos e fechamento de órgãos estratégicos, além de outros atos juridicamente equivocados.

Inserido no processo de estabilização da moeda nacional, o sucesso do ajuste das contas públicas estava intimamente relacionado à melhora da eficiência da administração. Em 1995, o então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, apresenta o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

Segundo o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), o Brasil não carecia de “governabilidade”, posto que gozava de legitimidade e apoio da sociedade civil, entretanto, necessitava de “governança”, uma vez que era limitada a sua capacidade de implementação eficaz de políticas públicas – embaraçadas, estas, pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.

De acordo com Costa (2008), o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como proposta explícita inaugurar a chamada “administração gerencial”, pretendendo designar o fim da história da administração pública enquanto espécie de panacéia redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrático.

Comenta Costa (2008), ainda, que o PDRAE partia da premissa de que a crise latino-americana era uma crise do Estado. Com base nisso, o plano indicava como fundamentos do projeto de reforma: (1) ajuste constante das contas públicas; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado que, alinhadas a uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e competitividade frente aos concorrentes internacionais; (3) reforma da previdência social; (4) inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais, e (5) redesenho da atuação estatal, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, a capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.

Nesse contexto, o Estado passa a atuar menos diretamente no desenvolvimento econômico e social e mais diretamente na promoção e regulação dos mercados. Na nova perspectiva fortalecem-se os instrumentos de fiscalização e coordenação, inicialmente no nível federal e, em seguida, nos planos estaduais e municipais.

Por meio desse aumento de governança, ou seja, da capacidade de governar do Estado, é pretendida a transição da administração pública burocrática, rígida, ineficiente e auto-referenciada para o modelo de administração pública gerencial, flexível, eficiente e voltada ao atendimento das demandas dos cidadãos.

Dentre as principais diretrizes de implementação das reformas promovidas pelo MARE durante o governo Fernando Henrique Cardoso, podem ser observadas: (1) a institucionalização, com a alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição através e principalmente pela Emenda Constitucional nº 19; (2) a racionalização e busca do aumento da eficiência, com cortes de gastos e aumento da produtividade, fazendo a mesma quantidade de bens ou serviços, ou até mesmo mais, com os mesmos de recursos, através da melhoria de processos e profissionalização; (3) a flexibilização, com maior autonomia aos gestores na administração dos recursos humanos, materiais e financeiros postos à sua disposição, estabelecendo o controle de resultados; (4) a publicização – uma variedade de flexibilização baseada na transferência para organizações públicas não-estatais de atividades não exclusivas do Estado, sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e meio ambiente, e (5) desestatização, através da privatização e da terceirização.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo pretendeu abordar, de forma sintética e através de pesquisa bibliográfica, a evolução da administração pública brasileira, suas principais características e os aspectos mais marcantes ao longo do período republicano.

Observamos que sua evolução está intimamente relacionada à evolução dos fatores sociais, tecnológicos, políticos e econômicos. Não podemos deixar de citar que o amadurecimento republicano, a consolidação da democracia e a conscientização política da sociedade contribuem para a expectativa da sociedade por um Estado cada vez mais atuante e promotor de ações efetivamente transformadoras, coordenador de ações cujo principal objetivo seja o atendimento das necessidades dos cidadãos.

O desenvolvimento tecnológico e das telecomunicações colabora tanto para o processo de integração e articulação entre agentes estatais e particulares para a realização de ações públicas, como também para a sofisticação dos instrumentos de fiscalização pelo governo e pela sociedade sobre a gestão pública.

Desse modo, ainda que tenhamos um longo caminho a percorrer na busca pelo acesso amplo e de qualidade aos serviços públicos e pela gestão eficaz dos recursos, o certo é que o caminho da boa governança e da transparência contribuem sobremaneiramente para a maior das finalidades da gestão pública: a realização do bem comum.

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[1] Bacharel em Administração pela UNESA – Universidade Estácio de Sá